ロシア連邦のサハリン�U石油・天然ガス開発事業と我が国の油防除体制に関する質問主意書(第１５６国会質問主意書第２７号)　２００３年５月１９日　谷博之

　ロシア連邦のサハリンにおける大陸棚石油・天然ガス開発事業（以下「本件事業」という。）は�Tから�\が計画されており、うちサハリン�T石油・天然ガス開発事業（以下「サハリン�T」という。）及びサハリン�U石油・天然ガス開発事業（以下「サハリン�U」という。）が既に進行中である。

　本件事業に対しては、サハリン内でも漁業への影響や自然環境への影響などを懸念する声があがっているが、地理的に近い我が国、特に北海道への影響も、漁業関係者、市民、専門家及びＮＧＯの間で懸念されている。北海道の漁業は生産量、生産額ともに全国一を誇り、北海道経済において重要な役割を果たしている。

　野生生物に関しても、サハリンには、希少野生生物が数多く生息している。文化財保護法で天然記念物、種の保存法で国内希少野生動植物種に指定され、日露渡り鳥条約の保護指定種となっているオオワシは、本件事業が行われている北東部沿岸を営巣地とし、北海道で越冬していることが確認されている。サハリンを営巣地とし、日露渡り鳥条約の保護指定種となっている希少鳥類は、ほかにヘラシギ、カラフトアオアシシギ、シマフクロウなどがある。また、サハリン�T及び�Uの海域は、国際自然保護連合（ＩＵＣＮ）によって絶滅危惧種の中でも最も危険度の高い「絶滅寸前」系統群とされ、生息数は百頭未満とされるニシコククジラの重要な採餌海域でもある。ニシコククジラはロシア政府によっても絶滅危惧種に、我が国水産庁や日本哺乳類学会でも絶滅危惧種に指定されており、国際的にも最も絶滅のおそれの高い大型鯨類の系統群の一つである。以上のことから、日本政府としては本件事業がサハリン及び地理的に近い我が国の環境社会に配慮されたものであるかを十分確認する責任があると考える。

　一方、サハリン�T及びサハリン�Uはいずれも国際協力銀行（以下「ＪＢＩＣ」という。）の融資を受けており、サハリン�Tへの融資額は千百億円、サハリン�U第一期工事への融資額は約百四十億円となっている。さらに、サハリン�U第一期工事には、日本が第二の拠出国である欧州復興開発銀行（以下「ＥＢＲＤ」という。）からもＪＢＩＣと同額の融資が行われている。

現在サハリン�Uは、海洋掘削施設の増設、八百キロメートルに及ぶ石油・ガスパイプラインの敷設、天然ガス液化処理施設や原油輸出ターミナルの建設を含む第二期工事に向けて準備が進んでおり、ロシア政府による事業承認や各機関の融資承諾などの準備が整い次第、今夏にも着工と言われている。これまでのＪＢＩＣの本件事業へのかかわりから推測すると、サハリン�U第二期工事への融資が要請される可能性は非常に高いと思われるが、更なる融資を行う場合は様々な影響を踏まえ慎重な検討が必要である。

ＪＢＩＣの「新環境・社会配慮ガイドライン」（以下「新ガイドライン」という。）は今年十月より施行されるが、昨年十二月四日の参議院災害対策特別委員会における私の質問に対し、サハリン�U第二期工事への融資要請が今年十月以前になされても、新ガイドラインに沿った形での環境社会配慮を行っていく旨の政府答弁があった。我が国のエネルギー安全保障上、本件事業は極めて重要であるからこそ、環境及び社会面で十二分の配慮が求められているとの認識に立って、以下質問する。

一、ＪＢＩＣがサハリン�U第二期工事に融資を行うに当たっての条件について

１    サハリン・エナジー社が第二期工事への準備として二〇〇二年九月に策定し、現在ロシア政府が審査中の「石油流出対応計画（Oil Spill Response Plan）」や「環境影響評価（ＥＩＡ）」及び今年策定した「環境社会健康影響評価（ＥＳＨＩＡ）」のうち我が国で懸念されている事柄に関する情報は、速やかに概要のみならず全面的に日本語に翻訳され、インターネットで事前に公開されることが求められるのではないか。

２    サハリン�U第二期工事に関する利害関係者間の協議が、サハリン・エナジー社により公開された情報を評価、検証するための十分な時間が確保された上で、サハリン及び我が国の利害関係者の参加可能な形式及び言語で開催されるべきではないか。

４    右記一の２の協議において環境及び社会的影響への懸念が表明された場合、その懸念を解消するための事業計画の変更、あるいは対策について、融資決定前に、利害関係者の間で合意されるべきではないか。

新環境ガイドラインにおいては、ＪＢＩＣが融資などを行うプロジェクトについて、プロジェクトの実施主体が環境社会配慮を行う上で生態系及び生物相等を通じた自然環境への影響について調査検討することとされていると承知している。ＪＢＩＣは、本プロジェクトに対する融資を検討する際、本プロジェクトによる生態系に対する影響等について、新環境ガイドラインを参照しつつ適切に対応するものと承知している。

北太平洋西資源こく鯨（以下、「こく鯨」という。）については、国際捕鯨委員会により資源量が約百頭と推定され、極めて低い水準にあるため、現在、ロシア及び我が国においても、こく鯨の捕獲禁止措置が執られているところである。

なお、ロシア天然資源省によると、サハリンの油田開発予定地がこく鯨の夏の採餌海域と重なることから、現在、適切な保護措置を策定するため、ロシアの科学者による調査が実施されているところである。

我が国としては、御指摘の「開発制限水域」の問題は、基本的にロシア政府が対応すべきものと考えているが、今後、ロシア側から正式な要請があれば、調査研究面での協力を検討してまいりたい。

本プロジェクトにおいては、事業主体であるサハリン・エナジー社が油排出事故の発生に対応するために定めた「石油流出対応計画(Oil Spill Response Plan)」の中で、「陸上パイプライン」の事故に対応する計画が定められている。しかしながら、当該計画の策定に当たり実施された油流出シュミレーションの想定条件が十分に公開されていないため、現段階では、北海道の漁業への影響について判断することはできないが、今後とも本プロジェクトによる北海道の漁業への影響について注視してまいりたい。

近年における油排出事故の発生状況を踏まえて、１９９２年の油による汚染損害の補償のための国際基金の設立に関する国際条約（昭和５３年条約第１８号）等の改正により国際油濁補償基金の補償限度額の引上げが行われ、これに伴い、第１５６回通常国会において油濁損害賠償保障法の一部を改正する法律（平成１５年法律第６４号）が成立したところであり、政府としては、油タンカーによる油排出事故に対しては十分な補償がなされるものと考えている。

また、北海道沖で大規模な油排出事故が発生した場合は、「油汚染事件への準備及び対応のための国家的な緊急時計画」（平成９年１２月１９日閣議決定。以下「国家緊急時計画」という。）に基づき、関係省庁及び関係機関が協力して排出油防除措置を講ずることとしており、可能な限り漁業への被害の防止を図るよう努めてまいりたい。

サハリン・エナジー社によれば、干潟のような浅い海面での油処理剤の使用を意図したものではないが、適切な条件下、適切な場所での使用は迅速な処理のため有用な手段と考えており、重要な環境資源を保護するため、環境に大きな影響を与えないと判断される場合及び場所において使用されるべきというものであるとしている。また、サハリン・エナジー社は、より適切な油処理剤の使用基準の明確化についてロシア政府及び関係機関との協議を進めているとしている。

三、我が国の油防除体制の強化について

１    サハリン・エナジー社は、第二期工事の準備として二〇〇二年九月に「石油流出対応計画（Oil Spill Response Plan）」を策定する際、油流出シミュレーションを行っている。その結果は、サハリン北東部沖及びアニワ湾のいずれの油流出も三日以内に回収可能であり、北海道への影響はないとのことだが、海流や風向き、流出油量などシミュレーションの想定条件を一切公開していない以上、その結果には説得力がない。我が国として、想定条件を含むこのシミュレーションの内容を早急に入手し、本当に北海道への影響が皆無なのか、検証すべきではないか。

２    サハリン・エナジー社の二〇〇一年までの「緊急時計画（Oil Spill Contingency Plan）」及び二〇〇二年九月の「石油流出対応計画（Oil Spill Response Plan）」の策定及び改定の過程において、我が国の利害関係者の関与は全くない。我が国への影響に対する懸念及び我が国の協力の必要性を考慮した場合、今後の油流出対応計画の策定及び改定においては、我が国の漁業関係者や野生生物研究者、油防除専門家などの関与を求めていくべきではないか。

我が国における大規模な油排出事故の発生時の対応については、災害対策基本法（昭和３６年法律第２２３号。以下「災対法」という。）に基づき、収集された情報から大規模な被害が発生していると認められたときは、ただちに国土交通大臣を本部長とする非常災害対策本部（以下「対策本部」という。）を設置するとともに、必要に応じて、国土交通副大臣を本部長とする非常災害現地対策本部（以下「現地対策本部」という。）を設置することとしている。

対策本部及び現地対策本部（以下「対策本部等」という。）は、災対法に基づき、所管区域において指定行政機関の長、指定地方行政機関の長、地方公共団体の長その他の執行機関等がそれぞれの防災計画に基づき実施する災害応急対策の総合調整を行うとともに、対策本部等の長は、必要な限度において、指定地方行政機関の長等に対し、必要な指示をすることとされていることから、対策本部等の総合調整の下、海域、陸域共に統一的な排出油防除措置が行われる体制となっている｡

なお、国家緊急時計画は、油による汚染に係る準備及び対応に関する我が国の体制を体系的に取りまとめた計画であり、対策本部の設置等についても位置付けているところである。

油排出事故が発生した場合には、ただちに海上保安庁の巡視船艇、航空機等により調査を行い、排出油防除措置を講ずるとともに、関係機関等への情報の伝達も速やかに実施していることから、対策本部等の設置の有無にかかわらず、事故発生時の迅速な対応は確保されているものと考えている。

海洋汚染及び海上災害の防止に関する法律（昭和４５年法律第１３６号。以下「海防法」という。）第４３条の２に基づき海上保安庁長官が作成する排出油防除計画（以下「排出油防除計画」という。）においては、既に、沿岸地域の環境保全のための情報を参考に適切な排出油防除の方針を確立することとしているところ、現在、海上保安庁において関係省庁等と連携を取りつつ作成している環境脆弱性指標地図が完成次第、順次これを右の環境保全のための情報として排出油防除対応の方針の策定に反映していくこととしている。また、地方公共団体が作成する地域防除計画においても当該地図の活用が図られるよう努めてまいりたい｡

なお、当該地図については、平成１８年度までに全国の海岸線を網羅することができるよう順次整備を進めているところである。

海防法第４３条の３に基づく排出油の防除に関する協議会は、関係者が相互に密接な連携の下、共同して排出油防除措置を講ずることができるよう組織するものであり、当該協議会には、海上保安庁、関係行政機関、関係地方公共団体のみならず、タンカーの所有者、海洋施設等の設置者、港湾管理者、漁業者団体、民間防災事業者、油防除資機材メーカー等排出油防除措置の実施に関係する主体が幅広く参加しており、有効に機能しているものと考えている。

海防法第４２条の３６第１項第２号に基づき海上災害防止センター（以下「センター」という。）が実施する業務は、原因者である船舶所有者等とセンターとの契約に基づく排出油防除措置であるが、御指摘の原因者側の予算上の制限に関わらず、当該措置では不十分と判断される場合には、海防法第３９条第３項に基づき、海上保安庁長官が、船舶所有者等の原因者に対して排出油の防除のための有効かつ適切な措置を講ずるよう命ずることができることとされ、原因者が当該命令により講ずべき措置を講じていない等の場合は、海防法第４２条の３７に基づき、海上保安庁長官が当該措置のうち必要と認めるものを講ずべきことをセンターに対し指示することができることとされている。センターが行う海防法第４２条の３６第１項第１号の業務は、当該指示を受けて実施するものであり、これまでも緊急に排出油防除措置を行う必要があると認められる場合には、当該指示が行われているところである｡

なお、当該指示については、排出された油の種類、事故現場の地勢的特徴、気象及び海象の状況並びに社会的影響の程度を考慮の上、判断することとしており、当該指示を行うかどうかについての一律の基準を策定することは困難である｡

我が国の排出油防除体制は、海防法、災対法、国家緊急時計画等により既にOPRC条約が求める以上のものとして構築されており、アメリカ合衆国や大韓民国における排出油防除体制に比べて劣るものではなく、御指摘の海防法の抜本的な改正を行う必要はないと考えている｡

１４　「排出油防除計画」と「地域防災計画」との十分な関連性がない場合、海域と陸域での対応がバラバラとなって現場が混乱し、一致協力した適切な対応は不可能だと考える。「排出油防除計画」と「地域防災計画」を相互に関連させるための改定、あるいは海域と陸域の対応を統括する新たな油防除計画を策定すべきではないか。