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ロシア連邦のサハリンⅡ石油・天然ガス開発事業と油流出対応に関する質問主意書(第１６４国会質問主意書第７８号)　２００６年６月１４日　谷博之
参議院議員谷博之君提出ロシア連邦のサハリンⅡ石油・天然ガス開発事業と油流出対応に関する質問に対する答弁書 ２００６年６月２２日　内閣総理大臣　小 泉 純 一 郎
　ロシア連邦サハリン州では、サハリンⅡ石油・天然ガス開発事業（以下「サハリンⅡ」という。）が進行中である。海洋掘削施設の増設や八百キロメートルに及ぶ石油・ガスパイプラインの敷設、天然ガス液化処理施設や原油ターミナルの建設を含む第二期工事は二〇〇三年五月に開発宣言され、既に建設工事は七〇パーセント以上が終了していると聞いている。
　一方、サハリンⅡの事業者（以下「本事業者」という。）は二〇〇三年に、国際協力銀行（以下「ＪＢＩＣ」という。）や、我が国が第二の拠出国である欧州復興開発銀行（以下「ＥＢＲＤ」という。）等の公的機関に対して融資を要請している。ところが本事業者が実施した環境影響評価は、ＪＢＩＣの「環境社会配慮確認のための国際協力銀行ガイドライン」（以下「本ガイドライン」という。）やＥＢＲＤの「環境政策」が示す要件を満たしていなかったことから、現在も融資審査の過程にあり、二〇〇六年六月九日現在融資の最終判断は行われていないと承知している。
　サハリンは漁業が主要産業であり、また、希少野生生物が数多く生息していることから、開発による漁業資源や自然環境への影響が懸念されてきた。希少な野生生物の中には、文化財保護法で天然記念物に、種の保存法で国内希少野生動植物種にそれぞれ指定され、日露渡り鳥条約の保護指定種となっているオオワシなど、サハリンと我が国、特に北海道を行き来するものが含まれる。
　また、石油開発における最大のリスクの一つである油流出が起これば地理的に近い我が国、特に北海道が被害地域に含まれることから、北海道の漁業関係者や住民、専門家、ＮＧＯは融資審査を慎重に行うよう強く求めてきた。
　現在、ＪＢＩＣ及びＥＢＲＤでは、いよいよ融資審査過程の最終段階にあると承知している。二〇〇二年一二月四日の参議院災害対策特別委員会における私の質疑に対し、ＪＢＩＣは本ガイドラインに沿った形でサハリンⅡの環境社会配慮を行っていく旨の政府答弁があった。我が国のエネルギー安全保障上、極めて重要な事業であるからこそ、環境及び社会面での配慮が求められているとの認識に立ち、サハリンⅡにおける環境社会配慮の状況及び油流出対応について、以下質問する。
一　ＪＢＩＣは二〇〇四年一〇月に「サハリンⅡフェーズ２に係る環境関連フォーラム」（以下「フォーラム」という。）を設置した。フォーラムは東京・札幌において合計九回の会合を開催して、国内の利害関係者から環境審査の参考とするためにサハリンⅡの環境及び社会影響に関する意見や情報を聴取した。
　ＪＢＩＣが融資審査を開始して以降、ＪＢＩＣには本事業に関する意見・情報・懸念等（以下「本事業に対する意見等」という。）としてどのようなものが寄せられているのか。フォーラムの場だけでなく郵便、電子メール、ファクシミリ等で寄せられたものも含め、同種の意見等ごとにまとめて具体的に列挙されたい。
　
（答弁） 一について
　国際協力銀行（以下「ＪＢＩＣ」という。）においては、サハリンⅡ石油・天然ガス開発プロジェクト第二期工事（平成十五年六月にサハリン・エナジー・インベストメント社（以下「事業者」という。）からＪＢＩＣに対し融資要請があったもの。以下「本事業」という。）に対する融資を検討していくに当たり、事業者による、本事業が環境及び社会に与える影響についての配慮（以下「環境社会配慮」という。）の審査の参考とするため、本事業による環境への影響が越境し我が国に及ぶ問題に関して本事業に関心等を有する者を対象とする会議の場である「環境関連フォーラム」を開催して、本事業に対する意見等を聴取したと承知している。「環境関連フォーラム」等を通じてＪＢＩＣに寄せられた本事業に対する意見等をＪＢＩＣが具体的に取りまとめたところによると、①生物に関連する分野においては、事業者による基礎調査及び対策の妥当性をＪＢＩＣが確認すること、事業者が生態系に配慮すること、事業者による保護対策及び監視の妥当性をＪＢＩＣが確認すること、事業者がパイプラインの敷設経路の変更による鳥類への影響に配慮すること、事業者が海底パイプラインによる海洋哺乳類への影響を最小化すること並びに事業者がサハリン島における石油及び天然ガスの開発プロジェクトの累積的影響に配慮すること、②油流出対応に関連する分野においては、事業者が船舶の整備点検の検査体制を確立し、原油輸送における二重底構造タンカーの完全採用を行うこと、事業者が結氷期のタンカー運航対策を策定すること、事業者が船舶乗務員等への訓練及び船舶運航マニュアルを策定すること、事業者が船舶護送対応システムを確立すること、事業者が流出油防除資機材を準備すること及び防除戦略を策定すること、事業者が油防除について専門機関と契約すること、事業者が油流出事故発生時の我が国への影響に配慮し対策を検討すること並びに事業者が我が国の関係政府機関等と連携し情報を共有すること、③パイプラインの敷設に関連する分野においては、パイプラインの敷設の時期及び方法の妥当性をＪＢＩＣが確認すること、事業者が希少生物及び生態系に配慮すること並びに事業者が密漁対策を行うこと、④社会的影響に関連する分野においては、事業者がアニワ湾での浚渫土の投棄による漁業への影響に配慮すること、事業者が従業員及び契約業者を適切に管理すること、事業者が現地住民の雇用への影響に配慮すること並びに事業者が少数民族等の社会的弱者への影響に配慮すること、⑤その他の分野においては、事業者が我が国向けの情報開示を充実すること、事業者及びＪＢＩＣが我が国の本事業に関心等を有する者との会議を開催すること並びに事業者が専門家会合を開催することとのことである。
二　一に対する答弁で示された本事業に対する意見等の中で、本ガイドラインの要件を満たしていないと判断し、本事業者に解決ないし改善の働きかけを行った問題を具体的に示されたい。また、それらの問題に対する本事業者の環境及び社会対策における対応も具体的に示されたい。
（答弁） 二について
　ＪＢＩＣによると、本事業に対する融資を検討していくに当たり、「環境社会配慮確認のための国際協力銀行ガイドライン」（平成十四年四月に策定され、平成十五年十月以降にＪＢＩＣに対して融資要請があった案件に適用されるもの。以下「新環境ガイドライン」という。）を参照しつつ、事業者による適切な環境社会配慮がなされているか否かを確認中であり、事業者による適切な環境社会配慮を確保するため、一についてで述べた本事業に対する意見等を事業者に伝え、適切な対応をとるよう促しているとのことである。ＪＢＩＣによると、事業者は、我が国向けの情報開示を充実する、我が国における公開協議会を開催する、原油輸送における二重底構造タンカーの完全採用を行う、オオワシの保護監視計画を策定する、希少な渡り鳥への影響を考慮してパイプラインの敷設経路を変更するなどの対応をしたとのことである。
三　本事業者は、絶滅危惧種コククジラの餌場環境保全のために、サハリン北東部チャイボ湾を新たにパイプライン建設ルートとして選択した。しかし、当該地域はオオワシの他、カラフトアオアシシギなど日露渡り鳥条約の保護指定種が営巣する重要な生息地であり、影響が懸念される。
　日露渡り鳥条約第六条では、生息環境の保全が締約国の努力義務となっている。サハリンⅡの開発が始まってからこれまで、日本政府としてどのような努力義務を果たしたのか、また、今後どのように指定種を保護していく考えかをそれぞれ明らかにされたい。
（答弁） 三について
　渡り鳥及び絶滅のおそれのある鳥類並びにその生息環境の保護に関する日本国政府とソヴィエト社会主義共和国連邦政府との間の条約（昭和六十三年条約第七号）第六条を受け、我が国においては、鳥獣の保護及び狩猟の適正化に関する法律（平成十四年法律第八十八号）第二十九条第一項の規定に基づき、鳥獣保護区の区域内で鳥獣の保護又は鳥獣の生息地の保護を図るため特に必要があると認める区域を特別保護地区として指定し、同地区において渡り鳥を含む鳥獣の生息環境の保護に支障を及ぼすおそれのある工作物の新築等の行為を規制するとともに、オオワシ等の絶滅のおそれのある鳥類について、絶滅のおそれのある動植物の種の保存に関する法律（平成四年法律第七十五号）第四十五条第一項の規定に基づく保護増殖事業計画を策定し、保護増殖事業を実施することにより、渡り鳥及び絶滅のおそれのある鳥類の生息環境の保全及び改善に努めている。　今後とも、これらの取組を通じて、渡り鳥及び絶滅のおそれのある鳥類の生息環境の保全及び改善に努めてまいりたい。
四　二〇〇六年四月、ＬＮＧプラント建設現場の隣町コルサコフで、サハリンⅡによる社会的影響の調査がＮＧＯによって行われ、女性や子供など弱者に負の影響が及んでいることが報告された（『Boom Time Blues』by CEE Bank Watch May 2006）。コルサコフは人口約三万人の町であるが、そこに数千人の労働者が流入したことにより、売春や性感染症が増加しているという。また工事現場へ行き交うトラックの交通量が増えたことから、子供が事故に巻き込まれることが懸念されている。
　本ガイドラインには「女性、こども、老人、貧困層、少数民族など社会的な弱者については、一般に様々な環境影響や社会影響を受けやすい一方で、社会における意思決定プロセスへのアクセスが弱いことに留意し、適切な配慮がなされていなければならない」とあるが、サハリンⅡにおいては具体的にどのような対策がとられているのか、ＪＢＩＣが承知するところを示されたい。
（答弁） 四について
　ＪＢＩＣによると、事業者は、「健康、安全、環境並びに社会的影響に対応するため定めた活動計画」及び「少数民族に対する保護計画」を策定しており、これらの計画に基づき、本事業が女性、子供、老人、貧困層、少数民族等の社会的な弱者に及ぼす社会的影響に対して、女性専用の苦情受付電話の設置や「女性のための医療センター」への支援、小児科病院及び学校の建設、奨学金の支出等の対策を実施しているとのことである。
五　本事業者は、本年四月に札幌及び東京で開催したパブリックミーティングにおいて、サハリンⅡ第二期工事に対応する油流出対応計画（Oil Spill Response Plan）について、二〇〇六年中盤には完成させロシア政府の承認取得を目標とすることを公表している。これまでに計画策定の工程表（ロードマップ）のみが公開されているが、日本政府は現在の進捗状況をどのように承知しているか。また、計画の完成以前に、草案（ドラフト）段階で広く公開し、利害関係者からの意見聴取をＪＢＩＣないし本事業者が行うべきであると考えるがいかがか。
（答弁） 五について
　ＪＢＩＣによると、事業者は、本事業に対応する油流出対応計画を本年末までに、策定しロシア連邦政府及びサハリン州政府の承認を得る予定で作業を進めているとのことである。
　ＪＢＩＣによると、油流出対応計画の草案を公開するか否かは、油流出対応計画の承認権者であるロシア連邦政府及びサハリン州政府並びに油流出対応計画の策定者である事業者が判断するが、ＪＢＩＣは、「環境社会配慮確認にあたり、相手国の主権を尊重しつつ、（中略）透明性とアカウンタビリティーを確保したプロセス（中略）が重要であることに留意する」ことを定めた新環境ガイドラインを参照し、草案の公開を事業者に対して促していくとのことである。
六　油流出対応計画が策定・公開されていないため、日本一の生産量を誇る北海道の沿岸漁業等に壊滅的な影響を与えかねない大規模な油流出事故が起こった際に、迅速な対応がなされるのか確認できないという深刻な懸念がある。これに対してＪＢＩＣは、第一回及び第六回のフォーラムにおいて「融資判断の前に必ずしも油流出対応計画を審査の対象とする必要はない」との考えを表明しているが、融資判断に当たり油流出対応について最低限どのような書類が必要と考えているのか。例えば、北海道の陸域での油回収、処分法などを含む地域的な緊急対応計画ができれば最低限の要件を満たすと考えているのか。
（答弁） 六について
　ＪＢＩＣによると、油流出事故発生時の事業者による対応に関する審査においては、条約、国際機関の基準等に沿って適切な措置を講ずるとの約束が事業者によって履行されることを確認できる書類によって、事業者による適切な環境社会配慮が確保されるか否かを判断することが可能であるとのことである。
七　仮に融資決定後に油流出対応計画が策定された場合、本事業者が約束している「国際的に認められたベストプラクティス」、つまり国際的な最高水準に達した十分な内容の計画であることを北海道の漁業者や環境ＮＧＯなどの関心を持つ者に対して保証するために、ＪＢＩＣはどのように関与するつもりであるのか。
（答弁） 七について
　ＪＢＩＣによると、融資決定後であっても、油流出対応計画の策定にＪＢＩＣが関係する融資機関とともに適切に関与していくことにより、油流出対応計画の内容が条約、国際機関の基準等を適用するものとなるよう事業者に対して促していくとのことである。また、ＪＢＩＣによると、油流出対応に関する事業者による環境社会配慮が不十分であるとＪＢＩＣが判断した場合には、融資決定後であっても、他の関係する融資機関と協議を行った上、融資を停止するなどの実効的な措置を講ずることが可能であるとのことである。
八　本事業者による環境影響評価補遺版の第二章油流出対応の項には、「当社はフェーズ１プロジェクトの一環として、日本の海上災害防止センターとの間に覚書を調印済みである。この覚書は、実用的な緊急対応計画の策定にあたっての両国の協力と支援について定めるほか、当社のヴィチャーズ生産複合体から大規模な油流出が発生し、日本周辺海域に脅威となる可能性が生じた場合の対応策について定めている。（中略）同覚書はフェーズ２に対応するよう、現在改定を行っている。」との表記がある。
１　ここでいう「実用的な緊急対応計画」とは具体的に何を意味しているのか。対象地域や計画の概要、運用主体について、独立行政法人海上災害防止センターないしＪＢＩＣが知りうるところを明らかにされたい。
２　この「実用的な緊急対応計画」の範囲は、計画策定の趣旨にかんがみ、北海道沿岸のみならず、青森県や秋田県などの日本海沿岸域も含めて検討されるべきであると考えるがいかがか。また、例えば、ＮＯＷＰＡＰ（北西太平洋地域海行動計画）の枠組みにおいても、地域的調和・連携をとることが望ましいと考えるがいかがか。
３　地域住民の不安を少しでも解消するためにも、この覚書の内容は公開されるべきと考えるがいかがか。また、現在、覚書の改定作業の進捗状況はどのようになっているか。
九　五で示したパブリックミーティングにおいて、本事業者は、「『油流出対応関連専門家会合』を設置・運営し、北海道における地域的な緊急対応計画を策定する」と表明している。その対象地域や計画の概要、運用主体について、独立行政法人海上災害防止センターないしＪＢＩＣが知りうるところを明らかにされたい。また、その範囲が道東沿岸域のみ又は北海道全域であれば、北海道知事のリーダーシップの下、北海道庁が運用するべきものと理解するがそれでよいか。
（答弁） 八の１及び九について
　ＪＢＩＣ及び独立行政法人海上災害防止センター（以下「センター」という。）によると、お尋ねの「実用的な緊急対応計画」と「地域的な緊急対応計画」とは同一の計画であり、その概要については、事業者の原油等生産施設からの大規模な油流出事故が発生した場合に、事業者の要請を受け、センターが実施する対応措置に関する計画であるとのことである。ＪＢＩＣ及びセンターによると、当該計画の対象地域については、未定であるとのことである。

八の２について
　御指摘の「実用的な緊急対応計画」は、事業者とセンターが策定するものであると承知しており、お尋ねについて、政府としてお答えすることは差し控えたい。

八の３について
　御指摘の「覚書」については、事業者とセンターとの間において締結されたものと承知しており、その公開の可否は、締結の当事者である事業者とセンターが判断すべきものであると考えている。御指摘の「覚書」の改定については、事業者とセンターで協議中であると聞いている。
十　油流出対応における日露両国並びに本事業者の連携は重要な課題であるが、二〇〇六年五月に実施された合同訓練はヘリコプター事故のため中断された。今年、再訓練は実施されるのか。また、合同訓練は二〇〇七年以降も継続して実施することで両国が合意しているのか。
　さらに、油流出対応が最も困難とされる冬季の訓練を行うべきと考えるが、いつ予定しているのか。
（答弁） 十について
　御指摘の「合同訓練」において、御指摘の「事故」の発生前に油回収等に係る訓練が実施され、訓練の所期の目的が達成されていることから、再訓練については計画されていない。
　平成十九年以降も合同訓練を引き続き継続的に実施していくことについては、日露両国で合意されているが、現時点においては、冬季に実施するか否かを含め、具体的なその実施の時期等については未定である。
十一　二〇〇〇年二月二二日に開かれた「油汚染事件に対する準備及び対応に関する関係省庁連絡会議」にて申し合わせのあった事項のフォローアップについては、二〇〇三年一〇月一〇日に具体的措置事項についての説明を受けている。しかし、この申し合わせ事項自体が、その後何度か少なくとも二〇〇四年一月二六日に改正されていると承知している。直近でいつ、どのような改正が行われたのかを具体的に示すとともに、改正後の申し合わせ事項ごとの担当省庁名並びに具体的措置事項を詳細に示されたい。
（答弁） 十一について
　御指摘の「申し合わせ」とは、御指摘の「油汚染事件に対する準備及び対応に関する関係省庁連絡会議」（以下「連絡会議」という。）において申し合わされた「サハリンⅡ石油開発プロジェクト生産施設における油流出事故への関係行政機関の具体的な準備及び対応について」のことであると思われるが、この申合せについては、平成十八年一月三十日にサハリンⅡ石油・天然ガス開発プロジェクトに加え、サハリンⅠ石油・天然ガス開発プロジェクトを申合せの対象とする等所要の改正を行い、その表題も「サハリン石油・天然ガス開発プロジェクト生産施設における油流出事故への関係行政機関の具体的な準備及び対応について」に改めたところである。
　この申合せにおいては、情報の総合的な整備の項目については外務省、財務省、水産庁、経済産業省、海上保安庁及び環境省が、油流出事故等の発生の防止等の項目については財務省、外務省、経済産業省及び海上保安庁が、対応体制の整備の項目については外務省、水産庁、海上保安庁、環境省等が、油流出事故等に関する通報・連絡体制の整備及び情報の連絡の項目については内閣官房、外務省、財務省、経済産業省及び海上保安庁が、油防除対策の実施の項目については内閣府、外務省、財務省、厚生労働省、経済産業省、国土交通省、気象庁、海上保安庁、環境省等が、その他の項目については内閣官房、海上保安庁等が、準備及び対応を行うことを申し合わせたところであり、具体的には、例えば、海上保安庁は、外務省、財務省及び経済産業省の協力を得て、サハリンプロジェクトの油防除対策に関する情報を一元化し、関係行政機関、地方公共団体等から説明を求められた場合は、必要に応じ、これに対応すること、関係行政機関は、海上保安庁からサハリンプロジェクト生産施設における油流出事故に関する情報を入手した場合は、必要に応じ、それぞれの機関の対応体制の確立を図ること等の措置等を講ずることとしている。
十二　十一で取り上げた申し合わせ事項には、外務省が「ロシア政府に対し、『一九九〇年の油による汚染に係る準備、対応及び協力に関する条約』の早期締結について働きかける」という項目があるが、二〇〇三年一〇月一〇日以降、ロシア政府に対してどのような働きかけを行い、どのような回答があったのかを詳細に示されたい。
（答弁） 十二について
　平成十五年十月二十九日、在ロシア連邦日本国大使館を通じ、ロシア連邦運輸省海洋汚染・海難救助調整庁長官に対し、千九百九十年の油による汚染に係る準備、対応及び協力に関する国際条約（平成七年条約第二十号）をロシア連邦が早期に締結するよう申し入れた。これに対し同長官からは、同条約の締結のために、国内の地域ごとの緊急時計画を作成するなどの体制整備を図るとともに、関係省庁間で調整を行っているとの回答を得た。また、平成十八年一月二十六日、在ロシア連邦日本国大使館を通じ、ロシア連邦運輸省海洋汚染・海難救助調整庁に対し、同条約の締結のための準備状況について照会したところ、同庁より、同条約の締結のための国内手続に時間を要しているとの回答を得た。
十三　「油汚染事件に対する準備及び対応に関する関係省庁連絡会議」は定期的に開催されるべきと考えるが、今後の開催予定はどうなっているか。また、その議事内容や十一で触れた申し合わせ事項のフォローアップはインターネットで公開されるべきと考えるが、いかがか。
（答弁） 十三について
　連絡会議は、大規模な油流出事故が発生した場合等必要に応じ開催することとしており、現時点においては、次回の連絡会議をいつ開催するかは未定である。また、連絡会議の結果等広く周知すべき事項については、報道機関に対して広報を行い、周知を図っているところである。
十四　今年二月に発覚した知床半島沿岸での海鳥大量死事件は、未だに原因が明らかになってない。発覚直後から、原因究明において日露政府の見解の相違が見られ、両国の連携、情報共有における問題が明らかになった。日本政府は、海鳥の被害をもたらした油の流出原因を調べるために、事件発覚以降どのような対応をとったのか。ロシア政府とのやり取りを含めて明らかにされたい。
十五　十四で取り上げた事件は、燃料油による被害である可能性が示唆されている。そうであればサハリンⅡとは関係のない、船舶事故や沈船からの漏出、廃油の不法投棄などいろいろなケースが想定される。同様の事故の再発防止のためには、流出の原因究明が不可欠と考えるが、日本政府は今後どのような法的根拠で、どの省庁が主導して、具体的にどのように原因を究明するつもりか。
（答弁） 十四及び十五について
　政府としては、知床半島周辺海域において航空機及び巡視船により海上の浮流油を調査すること、海鳥の死骸に付着した油の種類を特定すること、海鳥の死亡原因と考えられる油流出事故の有無等に関しロシア連邦政府等に照会すること等の措置をとった。政府としては、引き続き関係省庁が連携し、それぞれの所掌事務に基づいて、情報収集及び調査を行っていく考えである。
十六　北海道沿岸にはサハリンⅡと関係のないタンカーも航行しているが、本事業者が独立行政法人海上災害防止センターに委託して策定を進めている北海道の地域的な緊急対応計画は、サハリンⅡと関係のない大規模な油流出事故にも十分対応可能な内容となるものと日本政府は認識しているのか。また、このような地域的な緊急対応計画の策定においては、地元住民、漁業関係者はもちろんであるが、加えて地域の生態系に詳しい専門家なども策定作業に参加するべきと考えるがいかがか。
（答弁） 十六について
　御指摘の「地域的な緊急対応計画」は、事業者とセンターが策定するものであると承知しており、その計画内容も不明であるため、お尋ねについて、政府としてお答えすることは差し控えたい。
十七　そもそも日本近海にはどこでも大型タンカーが往来しており、大規模油流出のような危険性は北海道に限らず、日本列島全域にある。現在、政府はＨＮＳ議定書批准に基づき国家緊急時対応計画の改定作業中と承知しているが、国家緊急時対応計画だけでは、大規模油流出時の全国津々浦々の海岸陸域での油回収、処分などの対応は困難であり、北海道同様、地域ごとの緊急時対応計画の策定が必要ではないか。また、そのために地方自治体に対する国のリーダーシップが不可欠と考えるが、今後の予定も含めて、政府の見解を示されたい。
（答弁） 十七について
　政府としては、我が国の周辺海域のすべてを対象とし、関係行政機関、地方公共団体その他の関係者の役割分担及び連携について定めた「油汚染事件への準備及び対応のための国家的な緊急時計画」（平成九年十二月十九日閣議決定）を策定している。
　また、海上保安庁長官は、海洋汚染等及び海上災害の防止に関する法律（昭和四十五年法律第百三十六号）に基づき、我が国の周辺海域を十六の海域に分割し、それぞれの海域ごとに地理的特性等に応じた排出油防除計画を作成しているところである。
　大規模な油流出事故が発生した場合には、これらの計画に定めるところに従い、関係行政機関、地方公共団体その他の関係者が連携して、迅速かつ効果的な対応が図れるものと考えている。

質問主意書とは？

国会議員は、会期中、文書により国政一般について内閣に質問することができます。議長が承認した質問主意書は、次の月曜日か水曜日に内閣に転送され、その日から７日以内に内閣は答弁書を作成し、送付しなければなりません。また質問主意書及び答弁書は全議員に配布し、本会議録や参議院HPにも掲載されます。

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